威盛法律事務所

研 究 生：劉宏邈

 學號：96923021

壹、前言

　　94年6月22日總統以華總一義字第09400092851號令公布修正都市更新條例第25條之1[1]，規定對於不願參與合建協議之土地或合法建築物，得以權利變換方式實施之，或由實施者協議價購；協議不成立者，得由實施者檢具協議合建及協議價購之條件、協議過程等相關文件，按徵收補償金額預繳承買價款，申請該管直轄市、縣（市）主管機關徵收後，讓售予實施者。對於促進都市更新之推動，改善舊市區之都市機能與環境品質，該條文固有其存在意義，然更新事業範圍內各筆棟土地及建物均為各自獨立之財產權客體，乃憲法第15條保障之財產權，都市更新條例第25條之1規定得申請徵收，是否牴觸憲法第15條之規定？

　　尤依內政部營建署之統計，截至97年1月其輔導民間自行辦理更新之案件計有400案，其中174案已核定，135案整合中，91案已送審中，創造投資總額約新台幣364億元，創造經濟產值高達約新台幣690億元[2]，是受都市更新條例第25條之1規定影響者，顯非少數，將來勢有可能依此規定提出爭訟者。是都市更新條例第25條之1是否合憲？實有進一步探討、研究之必要，為此提出學生個人之看法。

貳、都市更新條例第25條之1立法沿革、修法理由

一、立法沿革

（一）92年1月29日總統以華總一義字第09200015200號令公布增訂都市更新條例第25條之1，新增以協議合建或其他方式申請實施都市更新事業時，於劃定應實施更新地區內，得經更新單元範圍內土地及合法建築物所有權人十分之八，並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積十分之八同意；或於未經劃定應實施更新之地區申請獲准實施都市更新事業者，經更新單元範圍內土地及合法建築物所有權人均超過十分之八，並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過十分之九以上之同意後實施之。而對於不願參與協議合建之土地或合法建物，得由實施者委託三家以上鑑價機構查估評定價值後，強制價購其產權或提存於法院。權利關係人對補償價格有異議者，準用第三十二條之規定處理[3]。

（二）94年6月22日總統以華總一義字第09400092851號令公布修正都市更新條例第25條之1之規定，對於不願參與合建協議之土地或合法建築物，得以權利變換方式實施之，或由實施者協議價購；協議不成立者，得由實施者檢具協議合建及協議價購之條件、協議過程等相關文件，按徵收補償金額預繳承買價款，申請該管直轄市、縣（市）主管機關徵收後，讓售予實施者。

（三）而96年3月21日、97年1月16日雖先後修正公布都市更新條例第25條之1之規定，惟對於不願參與協議合建之土地及合法建築物，仍維持先協議價購，協議不成時，仍得申請該管直轄市、縣（市）主管機關徵收後，讓售予實施者之處理方式。

二、都市更新條例第25條之1增訂、修法理由

　　立法院增訂都市更新條例第25條之1之理由乃基於「為避免舊都市地區或發生重大災害地區內之土地、建物產權不清，應對都市更新事業之實施賦與協助性規定，以鼓勵積極參與都市更新之土地所有權人或實施者。」，而對於「以協議合建或其他方式實施者時，以全體土地及合法建築物所有權人同意為原則，但客觀上確實無法取得全體同意者，得以多數決方式提出申請。」[4]。嗣於94年6月22日該次修法修正審議時，內政部列席代表建議以徵收方式較為可行，經立法院黨團協商後，乃通過由強制價購不願參與協議合建之土地及合法建築物之產權或提存於法院，修改為得申請該管直轄市、縣（市）主管機關徵收後，讓售予實施者。

參、財產權之憲法保障

一、按憲法第15條規定「人民之財產權，應予保障。」，惟財產權的保障並非絕對，在一定條件下國家仍得對財產權加以限制，相對於其他受憲法保障的權利，法院允許限制的尺度確實比較寬鬆，比如美國憲法第5條和第14修正案明定聯邦和各州非依正當程序不得剝奪人民財產，美國聯邦最高法院向來的見解，是強調限制不得為不合理、專斷與恣意，且所用手段與所追求的目的間須有合理與實質的關係，與德國聯邦憲法向來以比例原則作為限制基本權的共通原則，二者內涵並無太大不同[5]。我國憲法第23條亦為相似規定，規定除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。

二、而都市更新事業之實施，依都市計劃法第68條、都市更新條例第25條之規定，由主管機關或其他機關辦理者，固得以徵收、區段徵收或市地重劃方式實施之，然新修正之都市更新條例第25條之1，則進一步容許私人之都市更新事業實施主體，亦得申請主管機關徵收更新範圍內土地及土地上物後，再將之讓售予該實施主體取得。此固為基於法律之規定，而符法律保留原則，惟人民財產權，乃憲法所明文保障，為私用之需可否採行徵收私人土地之手段，強制剝奪人民受憲法保障之財產權？都市更新條例第25條之1之規定是否合憲？即非毫無討論之餘地。

肆、都市更新條例第25條之1是否違憲之審查

一、違憲審查機關及聲請程序

（一）按司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權。而司法院設大法官若干人，掌理本憲法第78條規定事項，乃憲法第78條、第79條第2項所分別定有明文。又大法官解釋憲法之事項有：一、關於適用憲法發生疑義之事項。二、關於法律或命令，有無牴觸憲法之事項。三、關於省自治法、縣自治法、省法規及縣規章有無牴觸憲法之事項。而前項解釋之事項，以憲法條文有規定者為限[6]。

（二）而聲請司法院大法官解釋憲法之程序，因發動審查聲請人抑或機關而有不同，其程序分別為：一、中央或地方機關，於其行使職權，適用憲法發生疑義，或因行使職權與其他機關之職權，發生適用憲法之爭議，或適用法律與命令發生有牴觸憲法之疑義者。二、人民、法人或政黨於其憲法上所保障之權利，遭受不法侵害，經依法定程序提起訴訟，對於確定終局裁判所適用之法律或命令發生有牴觸憲法之疑義者。三、依立法委員現有總額三分之一以上之聲請，就其行使職權，適用憲法發生疑義，或適用法律發生有牴觸憲法之疑義者。最高法院或行政法院就其受理之案件，對所適用之法律或命令，確信有牴觸憲法之疑義時，得以裁定停止訴訟程序，聲請大法官解釋[7]。

二、司法院大法官之審查密度

（一）按憲法法院或釋憲機關受理釋憲聲請後，即運用審查基準對作為審判對象採取寬嚴不同的審查密度。以美國聯邦最高法院為例，在1938年大法官H.F.Stone在一項案件判決中曾提出「合理關聯性審查標準」與「嚴格的審查標準」，即所謂雙重標準理論。晚近又發展出所謂三重理論，即在前開合理關聯及嚴格的審查之外，加上「中度審查標準」，視個案情形而運用。

（二）而德國聯邦憲法法院對法律違憲的審查密度，最著名者則為三層次理論，即分為：（一）明顯性審查：在這項控制密度審查之下，除非違憲情節明顯可見，否則應尊重立法機關的判斷。（二）可支持性審查：立法者如已盡可能根據可獲取的資訊，作成預估判斷，採取立法措施，則不問是否達成預期目標，均不認為違憲，賦與立法者廣大的自由形成空間。（三）嚴密的內容審查：德國聯邦憲法法院認為應視法律所限制之基本權而定，倘係人格自由發展所必須者，應給予最大限度的保障，如係因與公益有關者，得受嚴格的規範。換言之，法律限制、侵害人民的自由、財產時，須有特別重要的公益上理由，非如此加以限制否則難以公益之維護，始足相當，且限制措施應採最輕微者為之[8]。

（三）而我國司法院大法官審查限制財產權法律的密度，學者吳庚認為係採美國聯邦最高法院發展出之「中度審查」標準[9]，惟亦有學者認為應採「合理審查」標準，給予立法者較大的裁量空間。學者吳庚認為審查密度的區別標準並非十分明確，容有仁智之見，尤其中度審查與低度審查之間。且同性質的事項，有時會採取不同的審查的密度，是無論採「中度的審查標準」，抑或係採「合理關聯性審查標準」，並無對錯之分。

三、都市更新條例第25條之1之合憲性

（一）承前所述，都市更新條例第25條之1之規定是否違憲，僅須採用中度或合理的審查標準來審查即可，換言之，除非違憲情節明顯可見，例如違反「法律保留」和「比例原則」，否則釋憲機關應尊重立法機關的判斷，自不應輕易宣告該法律違憲。而就形式上觀察，都市更新條例第25條之1之規定，顯然並未違反「法律保留」和「比例原則」。

（二）學者陳立夫認為土地徵收，是國家基於公共利益之目的，而對於人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪，並給予合理補償之制度，而其合憲之要件為：1.須為具體之公共利益而徵收；2.須有充分之法律基礎；3.須符合比例原則；4.須予公正之補償。而因土地徵收概念擴張之結果，諸如都市更新等整體土地開發事業，如經認定確實具有市街地之計畫性整備、配合政策計畫大量供給住宅、增進都市機能等目的及效果者，其事業目旳及效果本身得認為具有公共利益，雖都市開發後土地係提供私人使用，但依法得徵收方式取得所需用地，而此亦為憲法所容許者[10]。

伍、結論

（一）按都市更新條例第25條之1規定之「協議合建」與民間行之有年之「合建」，兩者之共同性係由地主提供土地，建商提供資金、專業技術、人力、勞務管理等開發資源而合作建屋，並由雙方就土地取得價格、期限、稅捐、土地交易契約等細節內容，透過協議方式予以確定；換言之，合建行為係由地主與建設公司（開發商）合作，以協議方式按其彼此認定之價值比例，由地主提供土地、建商提供資金，共同進行不動產開發，並分回改建完成後之建築物及其土地，具有「聯合投資」的性質。兩者差異為依都市更新條例之「協議合建」辦理都市更新事業時，對於協議不成立者，得由實施者備妥價款，申請主管機關徵收後，讓售予實施者；而民間行之有年之「合建」，則需取得全部權利人之同意（合意）後方可實施，對於協議不成立者，除共有人得依土地法第34條之1之規定強制代為處分外，單獨所有之土地，則無法定之解決機制。是都市更新條例之上開規定，對單純「合建」之土地主而言，似有不公。

（二）惟都市更新事業之實施，旨在實現「促進都市土地有計畫之再開發利用，復甦都市機能，改善居住環境，增進公共利益。」故無論公辦、自辦或委辦更新，均具有公共利益，故立法允許多數比例即可申請，如待更新單元內全部土地及合法建築物所有權人之同意，則更新將受少數人之影響而無法推動。是在符合「比例原則」，即行為適合於目的之達成之適當性原則、行為不超越實現目的之必要程度，亦即達成目的需採取影響最輕微之手段之必要性原則，以及手段應按目的加以衡判之衡量性原則下，都市更新條例第25條之1既無明顯違憲情節，應無違憲之問題。

（三）學者陳立夫認為以協議合建方式實施都市更新事業時，實施者得對於無法以協議合建方式或改以他法處理之土地或合法建築物，申請該管直轄市或縣（市）政府徵收俾以取得者，應限於由直轄市、縣（市）政府所劃定更新地區內之都市更新事業，不得包括未經劃定應實施更新之地區，而由實施者自行劃定更新單元者。且縱使於更新地區內，以協議合建方式實施都市更新事業，實施者對於不願參與合建協議之土地或合法建築物，仍必須於該不願意參與合建協議之土地或合法建築物權利人，亦不願改以權利變換方式參與分配或不能參與分配，且又不同意實施者協議價購時，始得適用該規定申請徵收[11]，限縮都市更新條例第25條之1之適用，以避免侵害人民的財產權，尤具有參考價值。

伍、參考文獻

1.黃健二，都市更新之研究，大佳出版社。

2.吳庚，憲法的解釋與適用，三民書局。

3.吳志光，比較違憲審查制度，神州圖書出版有限公司。

4.李惠宗，憲法要義，第二版，敦煌書局。

5.蘇永欽，違憲審查，學林文化事業有限公司。

6.劉孔中、陳新民，憲法解釋之理論與實務，中央研究院中山人文社會科學研究所。

7.陳立夫，都市更新與土地徵收-九十四年都市更新條例第二十五條之一修正條文之剖析，土地法研究，學林文化事業有限公司。

8.陳立夫，都市更新與土地徵收-釋都市更新條例第二五條之一修正條文，台灣本土法學，2005年8月，頁115-121。

9.陳立夫，權利變換方式之都市更新與土地權利人之同意，台灣本土法學，2006年11月，頁155-161。

10.陳立夫，都市更新與土地徵收-都市更新條例第二五條之一修正條文之闡釋，土地問題研究季刊，94年12月，頁37-50。

11.林昕蓉，運用徵收方式實施都市更新之研究—以私人興辦之都市更新事業為中心，國立政治大學地政研究所，95年碩士論文。