威盛法律事務所

壹、前言

　　現行我國之農業用地（耕地）之權利，無耕作能力之自然人亦得自由取得，而關於興建農舍之要件，農業發展條例第18條係以民國89年1月4日修正施行為區隔時點，施行前取得農業用地，且無自用農舍而需興建者，得依相關土地使用管制及建築法令規定，申請興建農舍。而在修正施行後取得農業用地之農民，無自用農舍而需興建者，須經直轄市或縣 (市) 主管機關核定，於不影響農業生產環境及農村發展，始得申請以集村方式或在自有農業用地興建農舍。而興建農舍之農民資格、最高樓地板面積、農舍建蔽率、容積率、最大基層建築面積與高度、許可條件、申請程序、興建方式、許可之撤銷或廢止及其他應遵行事項之辦法，則由內政部會同行政院農業委員會另制定農業用地興建農舍辦法管理之。

　　但從我國主要農業縣市觀之，所謂農舍卻常常興建的美侖美奐，與「豪華住宅」實有過之而無不及，而有所謂「農地不再種稻子卻改種房子」之現象[1]。有部分「農舍豪宅」固確係農民所興建，但不可諱言，部分興建、居住「農舍豪宅」者，大都為化身農民的都市人，是以法令既係規定在一定條件之下，農業用地所有權人得以興建農舍，則興建之農舍縱為「農舍豪宅」，自不應投以非難性之眼光，政府所應作的應是如何保護優良農地，不致於轉作他用，以及作好農業用地興建農舍之管制，避免假農民濫蓋農舍，而破壞農業生產環境，並造成可耕作之農地減少，是以本文僅試就農業用地興建農舍之相關問題，提出個人看法。

貳、農舍之定義

　　所謂農舍，就學者、最高法院以及行政機關之見解，似可區分為嚴格以及寬鬆二種見解，前者認為農舍與一般供人居住之住宅應有不同，除認為農舍須與農業經營有不可分離之關係外，甚至認為農舍不以供家族居住使用。而後者，則似無此限制，而是寬鬆的認為在農地上興建之建築物，只要符合相關法令規定，即皆為農舍。茲析述如下：

　　（一）嚴格解釋

　　　　　學者顏愛靜認為農舍係指農業經營不可分離之設施物，理應供作農民從事農業經營、方便其家庭成員居住使用，而准予在農地附近處興處，以取得其管理近便性並減輕建屋成本之謂[2]，學者陳立夫亦是認為就農業發展條例第3條第10款規定以觀，農舍應是與農業經營不可分離者；而向來司法實務之見解均認為「所謂農舍，應以耕作為目的或為便利耕作而建，非不以解決承租人家族實際居住為目的。」[3]。而最高法院就何謂農舍，依其作成判例分別整理如下：（一）係指以耕作為目的所建之簡陋房屋而言，如供堆置農具或肥料或臨時休息之用，始足當之，如所建房屋係供居住之用，則與農舍顯然有別。[4]（二）乃以便利耕作而設，並不以解決佃農家族實際居住問題為目的。[5]是綜合上述二點，最高法院就所謂農舍，應是認為：係指以耕作為目的或為便利耕作所建之簡陋房屋，以供堆置農具、肥料或臨時休息之用，而非以解決承租人家族實際居住問題為其目的。如所建房屋係供居住之用，即與農舍有間[6]，而最高法院對此見解自民國60年間以迄現在90年間，並未曾有任何改變，甚至認為所謂農舍，乃以便利耕作而設，且確有其必要者為限[7]。而相關法規方面，除上開農業發展條例第3條第10款規定農舍應是與農業經營不可分離者外，平均地權條例第3條關於「三、農業用地」部分，亦規定係「指非都市土地或都市土地農業區、保護區範圍內土地，依法供左列使用者︰(一)供農作、森林、養殖、畜牧及保育使用者。(二)供與農業經營不可分離之農舍、畜禽舍、倉儲設備、曬場、集貨場、農路、灌溉、排水及其他農用之土地。」，即亦限制農舍與農業經營須有不可分離之關係。

　　（二）寬鬆解釋

　　　　　整理現行法規之規定，除上開平均地權條例第3條、農業發展條例第3條第10款規定須與農業經營不可分離外，大都僅就土地、起造人(即所有權人)、面積、轉讓等為限制，茲分列如下：

　　　　　１、土地限制

　　　　　（１）農業發展條例

　　　　　　　第18條第1項、第3項規定「無自用農舍而需興建者」、第4項規定「已申請興建農舍之農業用地不得重複申請。」，即興建農舍之土地限無自用農舍者。

　　　　　（２）農業用地興建農舍辦法

　　　　　　　第3條規定「五、申請人為該農業用地之所有權人，且該農業用地應確供農業使用，並屬未經申請興建農舍之農業用地。」，與農業發展條例之上開規定相同，興建農舍之土地限無自用農舍者。

　　　　　（３）實施都市計畫以外地區建築物管理辦法

　　　　　　　第3條規定「實施都市計畫以外地區，一至八等則田地目土地，除土地所有權人興建自用農舍外，一律不准建築；九至廿六等則田地目土地及依土地法編為農業使用之土地，除興建自用農舍、發展交通、設立學校、建築工廠及興辦其他公共設施之建築外，一律不准建築。」、第29條「農業區為保持農業生產而劃定，除保持農業生產外，僅得申請興建農舍、農業產銷必要設施或休閒農場及其相關設施。…。」。

　　　　　２、起造人限制

　　　　　（１）農業發展條例

　　　　　　　第18條第4項規定「農舍起造人應為該農舍坐落土地之所有權人；…；已申請興建農舍之農業用地不得重複申請。」，是起造人限以該農舍座落土地之所有權人為限。

　　　　　（２）農業用地興建農舍辦法

　　　　　　　第3條規定「申請興建農舍之申請人應為農民，其資格應符合下列條件，並經直轄市、縣(市)主管機關核定：一、年滿二十歲或未滿二十歲已結婚者。二、申請人之戶籍所在地及其農業用地，須在同一直轄市、縣(市)內，且其土地取得及戶籍登記均應滿二年者。…」，即除農業發展條例上開規定外，另就申請人相關資格作條件限制，惟此部分涉及人民權利、義務，依中央法規標準法之規定，似有違法律保留原則。

　　　　　（３）實施都市計畫以外地區建築物管理辦法

　　　　　　　第3條規定「實施都市計畫以外地區，一至八等則田地目土地，除土地所有權人興建自用農舍外，一律不准建築；…」、第4條則規定「申請興建自用農舍之起造人，應具有自耕農身分，…」、第29條「…。申請興建農舍須符合下列規定：一、興建農舍之申請人必須具備農民身分，並應在該農業區內有農地或農場。」，本辦法除限制土地所有權人始得限制興建自用農舍外，並增加申請人須具有自耕農身分，此部分亦逾農業發展條例之規定，而有違法律保留原則之虞。

　　　　　３、興建面積限制

　　　　　（１）農業用地興建農舍辦法

　　　　　　　第6條規定「興建農舍應注意事項如下：一、農舍興建圍牆，以不超過法定基層建築面積範圍為限。二、地下層每層興建面積，不得超過基層建築面積，其面積應列入總樓地板面積計算。但防空避難設備、裝卸、停車空間、機電設備空間，符合建築技術規則建築設計施工編第一百六十二條規定者，得予扣除。…。」、第7條規定「個別興建農舍之興建方式、最高樓地板面積、農舍建蔽率、容積率、最大基層建築面積、樓層數、建築物高度及許可條件，應依都市計畫法省(市)施行細則、臺北市土地使用分區管制規則、實施區域計畫地區建築管理辦法、建築法、國家公園法及其他相關法令規定辦理。」。

　　　　　（２）實施都市計畫以外地區建築物管理辦法

　　　　　　　第4條規定「申請興建自用農舍…，其建築總樓地板面積不得超過四百九十五平方公尺，其建築面積不得超過耕地面積百分之五，建築物高度不得超過三層樓並不得超過一○‧五公尺，但最大基層建築面積不得超過三百三十平方公尺。前項自用農舍，得免由建築師設計、監造或營造業承造。起造人逕向縣 (市) 主管建築機關申請建造執照時，應檢附土地登記總簿謄本、地籍圖謄本、土地權利證明文件、建築物平面略圖 (比例尺不得小於二百分之一)、立面略圖 (比例尺不得小於二百分之一、配置圖 (比例尺不得小於一千二百分之一)及位置圖。但原有農舍之修建、改建或增建面積在四十五平方公尺以下之平房，得免申請建築執照。選用主管建築機關製訂之標準建築圖樣得免附建築物平面及立面圖。」、第29條「…。二、農舍之高度不得超過四層或十四公尺，建築面積不得超過申請興建農舍之該宗農業用地面積百分之十，建築總樓地板面積不得超過六百六十平方公尺，與都市計畫道路境界之距離，除合法農舍申請立體增建外，不得小於八公尺。三、都市計畫農業區內之農地，其已申請建築者（包括百分之十農舍面積及百分之九十之農地），主管建築機關應於都市計畫及地籍套繪圖上著色標示之，嗣後不論該百分之九十農地是否分割，均不得再行申請興建農舍。四、農舍不得擅自變更使用。第一項所定農業產銷必要設施、休閒農場及其相關設施之項目由農業主管機關認定，並依目的事業主管機關所定相關法令規定辦理，且不得擅自變更使用。…。已申請興建農舍之農地，再行申請建築農業產銷必要設施（畜牧廢棄物處理場除外）時，其建蔽率（含農舍）不得超過百分之六十。」。

　　　　　（３）實施區域計畫地區建築管理辦法

　　　　　　　第5條「於各種用地內申請建造自用農舍者，其總樓地板面積不得超過四百九十五平方公尺，建築面積不得超過其耕地面積百分之十，建築物高度不得超過三層樓並不得超過一○‧五公尺，但最大基層建築面積不得過三百三十平方公尺。前項自用農舍得免由建築師設計、監造或營造業承造。」、第7條「原有農舍之修建，改建或增建面積在四十五平方公尺以下之平房得免申請建築執照，但其建蔽率及總樓地板面積不得超過本辦法之有關規定。」。

　　　　　４、轉讓限制

　　　　　　農業發展條例第18條第4項規定「農舍應與其坐落用地併同移轉或併同設定抵押權」。

參、問題提出與分析

　　（一）何謂農舍

　　　　　所謂農舍究係指何種建築？承前所述似可分為寬嚴二種解釋，惟若再細分，司法實務之見解可謂最為嚴格，其認為農舍除須以耕作為目的或為便利耕作外，尚須係簡陋而僅供堆置農具、肥料或臨時休息之用，而非以解決承租人家族實際居住問題為其目的。果若如此，依司法實務之見解，農民似須有二處建築，一供農業使用，另一供居住使用，然參諸教育部重編國語辭典增訂本之記載，所謂農舍僅係指農村的房舍而言，司法實務見解顯然失之過嚴，徒增農民負擔，且與現實情形顯然不符。是以本文認為農舍之興建，固須符合興建土地、起造人、面積等法令之限制外，其目的仍須與農業經營有不可分離之關係，且亦應可供其家庭成員居住使用，始准予在農地附近處興處，以取得其管理近便性並減輕建屋成本[8]。

　　（二）興建豪華農舍之合法性

　　　　　承前所述，現行法規並未限制農業用地所有權人興建農舍，則其興建之農舍外觀，究為平實、簡陋抑或豪華，並非法令所限制，此參學者李承嘉教授、徐世榮教授以及碩士生方怡茹等人針對農民對農地價值功能認知的空間差異所作調查中，宜蘭三星地區等農村因交通改善農舍需求增加，原以生產使用的農地轉而作為興建農舍壓力增加。北宜高速公路通車後，三星地區興建農舍數量激增，是宜蘭縣內農舍興建數量多、交易熱絡的地區。因此三星鄉大洲村的農地面臨住宅需求壓力，從生產使用轉作興建農舍使用的轉用壓力大，該繼續保存或是轉作開發使用，農地的未來面臨嚴峻的挑戰。而調查結果，農民亦大都不排斥興建豪宅農舍，與一般民眾認知並不相同，顯見祇要有「農舍豪宅」的需求存在，都市人等假農民即有可能興建「農舍豪宅」。是以我們所應關心者，乃是農業用地是否因農民或所謂假農民興建豪宅，而影響或變更農業用地使用，甚至於是否仍應就農地之取得資格、分割後最少面積再予以嚴格限制，而需再次修改農業發展條例。

肆、結語

　　（一）按「所有人，於法令限制之範圍內，得自由使用、收益、處分其所有物，並排除他人之干涉。」為民法第765條所明定，上開規定於農業用地所有人亦有適用。而為防止農地濫蓋農舍，失去農舍僅係為輔助耕作為目的之本質，破壞農業生產環境，並造成可耕作之農地減少及炒作農地之現象，故農業用地所有人雖得自由使用、收益、處分，然其興建農舍仍應受農業發展條例等法令之限制。

　　（二）承前所述，農業用地興建農舍並非法令所不許，我國農業用地之所以發生濫蓋農舍之情形，實因現行法令對於農業用地之取得、分割過於寬鬆所致，無耕作能力之自然人亦得自由取得。尤且我國農業用地主要所在之非都市土地，雖有非都市土地使用管制規則規制，然名為實施土地使用管制，但事實上卻容許得因土地開發隨時地、任意地提出興辦事業計畫，經由「開發許可」（如區域計畫法第15條之1），個別申請變更其土地（包括本應為農業利用之土地）使用分區及使用地類別，完全是以經濟發展、市場機能（私益）優先為導向之管制設計，得經開發許可隨時變更其管制內容；其結果所呈現者是，土地使用之發展欠缺整體計畫性，形同無管制。尤有甚者，現行農地利用之規範內容亦充滿不合理性與矛盾性。亦即，諸如容許農業區、農牧用地為性質對立、不相容之使用。農牧用地除前述得為農舍使用外，竟亦容許供採取土石、設置土石方資源堆置處理場、廢棄物資源回收貯存場等使用。凡此，均導致優良農業用地（農牧用地）亦逐漸受到侵蝕，農業生產環境不斷惡化。[9]

　　（三）綜上所述，我國現行之農地利用管理制度，雖具體明定各種使用地種類及其用途項目與使用強度，但在執行農舍興建之事前審查、違規興建之事後執行拆除，顯尚未落實，以致假農民等肆無忌憚破壞農業生產環境，並造成可耕作之農地減少，是以就優良農業用地之保護、違規使用農業用地之處罰、回復原狀等，有關主管機關似應有更強而有力之作為才是，徒法實不足以自行。

伍、參考文獻

1.孫德鴻，一封給下一代建築人的道歉信，十三行以外 孫德鴻在這裡對人生狂吠!原文網址:http://tw.myblog.yahoo.com/fleishmannfan/article?mid=1532&prev=-1&next=1529

2.林英彥，「農地」與「農舍」能否共生？，土地問題研究季刊，民97.12，頁70-72

3.顏愛靜，地政學訊第11期專題討論「台灣集村興建農舍政策之檢視與展望」，97年7月11日。

4.陳立夫，日本農地管制制度，97年11月27日「農地利用管理法制」研討會發表論文。

5.李承嘉、徐世榮、方怡茹，針對農民對農地價值功能認知的空間差異調查，97年11月27日「農地利用管理法制」研討會發表論文。

6.徐世榮、李承嘉、陳立夫、徐世勳，我國農地利用管理法立法原則與架構，97年11月27日「農地利用管理法制」研討會發表論文。